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央地財政關(guān)系調(diào)整是財稅體制改革的“硬骨頭”

在今年的兩會上，財稅改革備受關(guān)注，尤其是目前改革進程相對滯后的央地財政關(guān)系調(diào)整。在這方面，全國人大財政經(jīng)濟委員會《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》要求，進一步深化財稅體制改革。具體包括：積極落實中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分指導(dǎo)意見提出的部署要求，扎實推進基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分；加快制定中央和地方收入劃分總體方案，抓緊提出健全地方稅體系方案；進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善縣級基本財力保障機制；繼續(xù)清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，推進從預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，避免財政資金分配與項目安排交叉重復(fù)。

　　1994年實行的分稅制改革是一個重大的制度創(chuàng)新，規(guī)范了央地分配關(guān)系，充分調(diào)動了中央和地方政府改革的積極性，為改革的推進提供了充足的財政支持。但是，從嚴(yán)格意義上看，1994年的分稅制改革是未完成的：改革側(cè)重于財政收入的劃分，在事權(quán)劃分方面比較留有空間。隨著時間的發(fā)展，這個矛盾日益凸顯出來，亟需得到規(guī)范化和清晰化，而且，分稅制改革沒有在地方的層面上得到貫徹。

　　目前的財稅改革是沿著預(yù)算管理體制改革、稅制改革和財政體制改革三條線推進的，前兩個方面都取得了突破性的進展，尤其是預(yù)算法實施之后，預(yù)算體系大大規(guī)范化。央地財政體制改革與前二者都有密切的關(guān)系，也直接決定整體改革的成敗。央地財政體制改革直接關(guān)系著改革所需要的財政支持的問題，也關(guān)系著從地方到中央的治理體系能否完善，為此，它應(yīng)該成為重點推進的對象，成為未來改革要努力去啃的一塊“硬骨頭”。

　　2016年8月24日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于中央和地方財政事權(quán)劃分改革的指導(dǎo)意見》，提出了“財政事權(quán)”這一新概念，將其與支出責(zé)任區(qū)分開來，這有助于厘清改革的思路和方向。財政事權(quán)是指一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。做出這樣的區(qū)分之后，我們就可以首先確定各級政府所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，然后據(jù)此確認(rèn)支出責(zé)任，并根據(jù)改革的整體規(guī)劃來安排財政體制改革，而不是單由財政部門來主導(dǎo)。因為涉及到上下級政府之間、以及同級政府不同部門之間的職權(quán)分工問題，這是財政部門靠其單獨的力量所不能完成的。

　　目前最大的問題之一是上下級政府的權(quán)責(zé)有時不清，既存在越位現(xiàn)象，也存在缺位現(xiàn)象。解決這一問題的唯一出路是法治。為此，需要將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式確定下來，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步在各個層面之上，都實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化。如此方能在法治的框架內(nèi)約束行政權(quán)力，讓整個財政制度都在法治的軌道上良性運行。

　　應(yīng)該注意的是，當(dāng)前除了要劃分央地之間的財政事權(quán)之外，還需要對省以下各級政府的財政事權(quán)與支出責(zé)任做出明確的劃分，而這一直是被忽視的一點，也是徹底完成分稅制改革的必需。為此，各省的政府應(yīng)該參照中央與地方之間的劃分，做出合理的地方性安排，尤其需要避免的是讓基層政府承擔(dān)過重的支出責(zé)任，而沒有相應(yīng)的財政保障。那樣的話，這必將損害地方政府改善民生、增強社會保障的動力，以及整體的改革活力。

　　當(dāng)然，在整個過程中，必須充分發(fā)揮市場的作用，應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)就應(yīng)交由市場主體或社會力量去承擔(dān)，政府只提供基本公共服務(wù)和其他公共品。在這個框架之內(nèi)，劃分中央與地方的財政事權(quán)。所以，央地財政關(guān)系和財政體制的改革，事實上關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變能否完成，以及中國整個市場化改革的成敗。（來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道）