信息詳情

2017年財稅改革攻堅要點

按照政府工作報告的部署，今年財稅體制改革重點工作是：　“加快推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債行為。深入推進政府預(yù)決算公開，倒逼沉淀資金盤活，提高資金使用效率，每一筆錢都要花在明處、用出實效?！?p>　　日前，接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，全國人大常委會委員、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員尹中卿對此解讀說，改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立財政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，將是今年財稅改革的攻堅要點。從目前進展看，“預(yù)算管理制度改革步伐較快，稅收制度改革有待深入推進，而財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革更需要加快進度?！?/p>

　　在他看來，預(yù)算制度改革關(guān)鍵在落實，而后兩項任務(wù)涉及利益格局和利益訴求復(fù)雜，需要拿出能夠凝聚各方更多改革共識、更“接地氣”的改革方案。具體講，就是在繼續(xù)完善預(yù)算管理的同時，加快健全地方主體稅種，使中國的稅制能夠適應(yīng)中國市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實和當前的發(fā)展階段。

　　“在此基礎(chǔ)上處理好中央和地方關(guān)系，厘清各級政府的財權(quán)與事權(quán)、財力與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任，使稅收成為指引經(jīng)濟生活的指揮棒，成為引導(dǎo)地方政府活動的指揮棒，真正落實十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念?！币星湔J為這是新一輪財稅改革保障全面建成小康社會最為迫切的重大任務(wù)。

　　預(yù)算改革重在落實

　　尹中卿對《瞭望》新聞周刊記者表示，預(yù)算管理體制改革以2014年預(yù)算法修改為標志，在制度上基本完備了，現(xiàn)在的關(guān)鍵就是落實。預(yù)算編制已從一本預(yù)算變成四本預(yù)算，但有諸多需要繼續(xù)完善的地方。

　　在一般公共預(yù)算方面，主要存在兩方面問題。

　　一是部門預(yù)算還沒有完全覆蓋。目前中央財政管理單位158家。其中有119個預(yù)算部門，除涉密單位外，今年有104家提請全國人大會議審議，這些部門預(yù)算都將依法公開。另外39家屬于財政管理的其他預(yù)算單位。

　　全國人大常委會預(yù)算工作委員會有關(guān)部門負責(zé)人對本刊表示，財政管理的其他預(yù)算單位是指，目前有一些中央企業(yè)收入以自己營收為主，但也有部分資金從財政劃撥。這些企業(yè)按一級預(yù)算單位對待，但未按部門預(yù)算管理。未來將根據(jù)改革進展情況分別列入相關(guān)部門預(yù)算或不再作為一級預(yù)算單位管理。

　　尹中卿指出，在中央現(xiàn)有119個預(yù)算部門中，未提請審議的15家不全是涉密部門。其余104個預(yù)算部門涉及的資金規(guī)模，占到中央本級公共一般預(yù)算支出的60%。“這尚未達到預(yù)算編制橫向到邊、縱向到底的要求?！?/p>

　　二是部門預(yù)算編制按經(jīng)濟性質(zhì)分類有待落實。有的部門預(yù)算未做到依據(jù)收入按照類款項目進行編制。一般公共預(yù)算編制，按功能分類外，還應(yīng)該按經(jīng)濟性質(zhì)分類。所謂按功能分類，就是資金按功能劃分為農(nóng)林水、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)?；驀赖取０唇?jīng)濟性質(zhì)分類，就是資金用途精準指向基本建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、商品勞務(wù)購買等。前者表明資金用在哪些方向，后者表明資金具體是怎么用的。

　　尹中卿指出，“過去由于很多預(yù)算是代編，所以難以按照經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。目前要求同步編制，但不少部門預(yù)算沒有按照經(jīng)濟性質(zhì)分類。”

　　在政府性基金預(yù)算方面，主要問題是設(shè)置較為隨意，且沒有做到?？顚Ｓ?。尹中卿認為，在各類政府性基金中，土地出讓金收入占比太大，地方政府性基金預(yù)算達4萬多億元，近90%都是土地出讓金收入。難點在于，土地出讓金收入預(yù)算編制存在困難，因為土地通過招拍掛交易?！爸唤灰欢ǖ谋ＷC金，剩下的可能房子都已經(jīng)賣出去了，錢還沒有交上來。所以，土地出讓金的預(yù)算沒有一個地方將其編細?！?/p>

　　不僅如此，依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，政府性基金要分別按一定比例用于教育、水利建設(shè)、保障性住房等，但由于資金劃撥是按基金總額還是按基金凈收益算并未明確，具體使用中也就缺乏約束力?！叭绻磧羰找?，就可能一分沒有，因為資金可能用于拆遷安置等其他方面了?！币星湔f。

　　在國有資本金預(yù)算方面，收益上繳比例低，且資金用于一般公共預(yù)算比例更低。尹中卿表示，我國自2008年開始編國有資本經(jīng)營預(yù)算，但到目前中央國有資本金預(yù)算也就1000多億元，加上地方的共計2000多億元。從目前上繳的比例看，煙草公司上繳25%，中石油、中石化20%，剩下的15%甚至更低，還有一些企業(yè)免繳。十八屆三中全會明確提出，到2020年提取國有資本稅后利潤要到30%，現(xiàn)實情況與目標任務(wù)有不小差距。

　　因此，尹中卿提出，提高比例的同時應(yīng)擴大征收范圍，應(yīng)從國資委管的國有企業(yè)擴大到金融企業(yè)、政府機關(guān)管理的企業(yè)，甚至是國有資源的特許經(jīng)營收入?！耙惯@部分收入用到公共財政，更準確說應(yīng)該是用到社會保險領(lǐng)域中的養(yǎng)老保險領(lǐng)域?！?/p>

　　以稅收法定重構(gòu)中國稅制

　　相較于預(yù)算制度改革的落實問題，稅收制度改革面臨的任務(wù)更為艱巨。

　　自去年5月1日營改增全面推行以來，共計減免企業(yè)稅收5700多億元。國家發(fā)展改革委的匡算中，加上電價下調(diào)等企業(yè)減負舉措，共計給企業(yè)減少稅費上萬億元。但一些企業(yè)認為，對此未有明顯感受。

　　尹中卿告訴《瞭望》新聞周刊記者，這主要是因為間接稅制度下，“增值稅、消費稅等，產(chǎn)品出廠時就已經(jīng)加了稅收成本，錢雖是消費者掏的，但感覺都是企業(yè)在交，所以企業(yè)就說自己繳稅很高?！币星浔硎?，企業(yè)所繳稅收里面，真正屬于企業(yè)所得稅的份額并不大，更多的是增值稅和消費稅。

　　落實“稅收法定”原則被認為是完善稅制的重要途徑。十八屆四中全會明確提出，要落實稅收法定原則。但目前的18個稅種中，包括新近通過的環(huán)境保護稅法，只有4個經(jīng)由全國人大立法。按照2015年通過的立法法，剩下的14個稅種都要由全國人大通過法律對稅種和稅率作出規(guī)定，目標是到2020年完成稅收法定任務(wù)。

　　“盡管立法法規(guī)定了稅種、稅率都要由法律決定，但現(xiàn)實中還是有不少人主張給政府以稅收調(diào)節(jié)的權(quán)力，尤其是給地方政府稅收優(yōu)惠的權(quán)力?！币星湔f，現(xiàn)在只剩三年的時間，按照2017年的立法計劃，提交常委會審議的只有兩個，就是煙葉稅法和船舶噸稅法?！斑@兩個稅種涉及的稅收額度較小，列入研究的包括關(guān)稅法、房產(chǎn)稅法、個人所得稅法的修改。但占我國稅收比例最大的增值稅和消費稅迄今還沒有啟動立法?！?/p>

　　在尹中卿看來，當前我國以間接稅為主，缺少直接稅；以產(chǎn)品稅、服務(wù)稅為主，缺少財產(chǎn)稅。這樣的稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)當前發(fā)展的需要，而應(yīng)當借助于稅收立法的進程，制定出符合中國國情、適合中國市場經(jīng)濟發(fā)展需要的稅制結(jié)構(gòu)。

　　“在稅收立法中，不是把過去的條例簡單轉(zhuǎn)換成法律就行，而是要通過稅收的全面立法，對相關(guān)稅種甚至是政府基金、收費進行清理和調(diào)整，重構(gòu)中國的稅收制度?！币星浔硎?，總體方向是，要從原來的間接稅為主，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接稅和直接稅并重，要從原來的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收商品稅和服務(wù)稅，轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇照加卸?、收入稅和財產(chǎn)稅?！叭绱耍拍芨玫靥幚韲?、企業(yè)和個人的關(guān)系?！?/p>

　　著力健全地方稅體系

　　目前，地方支出占比達到85%，事權(quán)與財力嚴重不匹配。受訪專家認為，這需要從兩個方面加速推進。

　　其一，中央上收部分事權(quán)。中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希對《瞭望》新聞周刊表示，如果按照支出情況來“補償”，意味著85%的稅收要交給地方，中央收入占15%就夠了，但這就會破壞分稅制改革的成果。

　　因此，劉尚希認為，完全依據(jù)地方現(xiàn)有事權(quán)來配置地方稅體系并不現(xiàn)實。地方政府“缺錢”不能從地方政府收入的角度來考慮，而應(yīng)該從中央與地方的事權(quán)、財權(quán)分配考慮。要加強中央事權(quán)與支出責(zé)任，通過上收部分事項的執(zhí)行權(quán)，增加中央政府直接的支出責(zé)任，以此提高中央政府的支出比重，減輕地方政府的支出負擔(dān)。

　　繼2016年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》后，今年3月1日公布的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，將公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八大領(lǐng)域列為基本公共服務(wù)清單，明確政府承擔(dān)兜底責(zé)任。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬表示，這奠定了今后一個時期中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任改革的堅實基礎(chǔ)。

　　其二，加快健全地方稅體系。在受訪專家看來，營業(yè)稅過去是地方主體稅種，在“營改增”的背景下，地方主體稅種更加缺乏。在尹中卿看來，健全地方稅體系，至少應(yīng)包含幾大主體稅種。

　　一是消費稅屬地開征。目前，產(chǎn)品稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，導(dǎo)致不少地方盲目追求GDP，“因為蓋一個工廠就有稅收，誰建的工廠多，誰能收的稅收就多?！倍M稅屬地開征，就會鼓勵地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，居住環(huán)境越好，公共服務(wù)越好，吸引的人越多，所能獲得的稅收也就越多。

　　二是開征資源稅。中西部地區(qū)資源富集，礦產(chǎn)、水資源等豐富。在東部地區(qū)甚至更大范圍的發(fā)展中，中西部地區(qū)的資源都起到了重要支撐作用?！笆褂昧藙e人的資源就應(yīng)該交稅，要通過征收資源稅，加大對這些地區(qū)的支持力度?！?/p>

　　三是如何完善房地產(chǎn)稅。 “從立法目的看，房地產(chǎn)稅并不是為了‘打壓房價’，而是要對房地產(chǎn)市場起到調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用?！币星浔硎?，但要把握的原則是，一定要處理好與老百姓的關(guān)系，不能夠增加老百姓的負擔(dān)，特別是用于自住的房產(chǎn)應(yīng)該免稅。（來源：瞭望）