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淺析“營改增”對(duì)地稅風(fēng)險(xiǎn)管理工作的影響及應(yīng)對(duì)措施

 為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、革除稅制弊端、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，2012年1月1日，國家正式啟動(dòng)“營改增”試點(diǎn)工作。2016年5月1日，“營改增”全面推行，對(duì)地稅貢獻(xiàn)突出、影響深遠(yuǎn)的營業(yè)稅就此退出歷史舞臺(tái)，也給地稅工作帶來了較大影響。本文從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，分析“營改增”對(duì)地稅工作的影響，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

    一、“營改增”對(duì)地稅風(fēng)險(xiǎn)管理工作的影響分析

    （一）地稅收入結(jié)構(gòu)變動(dòng)引起地稅管理側(cè)重點(diǎn)的變化?！盃I改增”后，地稅的收入結(jié)構(gòu)有了較大的變化。以2015年的稅收收入數(shù)據(jù)為例，“營改增”前，地稅稅收由營業(yè)稅、所得稅（包含企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）和其他稅種三分天下，地稅稅收管理的重點(diǎn)為營業(yè)稅和所得稅：“營改增”后，短期內(nèi)地稅收入結(jié)構(gòu)可以劃分為三個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)為企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，占比均在20%以上，合計(jì)占比46.76%；第二層級(jí)為城建稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅，合計(jì)占比為46.58%，其中房產(chǎn)稅與土地稅合計(jì)占比14.34%，城建稅占比為11.04%，契稅為11.41%，土地增值稅為9.79%；第三層級(jí)為印花稅、車船稅、資源稅、煙葉稅和耕地占用稅，合計(jì)占比為6.66%.從長期來看，根據(jù)《關(guān)于調(diào)整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》（國稅發(fā)〔2008〕120號(hào)）要求，繳納增值稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由國稅部門征管；繳納營業(yè)稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由地稅征管，“營改增”后，新辦企業(yè)的所得稅全部劃歸國稅征管，地稅從此沒有新稅源注入；同時(shí)，地稅管轄企業(yè)所得稅的老企業(yè)由于改制、新注冊成立公司等原因，企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)向國稅部門，造成地稅部門稅源流失。地稅稅種結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)以個(gè)人所得稅為重點(diǎn)，多稅種均衡的特點(diǎn)。因此，適應(yīng)“營改增”對(duì)收入結(jié)構(gòu)的影響，地稅應(yīng)及時(shí)采取措施，做好管理側(cè)重點(diǎn)的變化。

            

    （二）傳統(tǒng)征管模式受到?jīng)_擊，亟待建立與風(fēng)險(xiǎn)管理相適應(yīng)的征管體系?！盃I改增”前，地稅征管模式、內(nèi)部職能科室的設(shè)置、稅收風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、納稅評(píng)估、社會(huì)綜合治稅、打擊稅務(wù)假發(fā)票等工作，均圍繞營業(yè)稅設(shè)置或開展，比如有的分局根據(jù)營業(yè)稅的特點(diǎn)，實(shí)行行業(yè)與稅收管理科室相對(duì)應(yīng)的專業(yè)化管理，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)由專門的科室進(jìn)行管理，通過對(duì)完整行業(yè)或行業(yè)上下游鏈條企業(yè)的管理，保證了管理的精細(xì)化和執(zhí)法的統(tǒng)一性，發(fā)揮了較好作用?！盃I改增”后，以營業(yè)稅為主的管理體系不復(fù)存在，地稅收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以所得稅為重點(diǎn)，各稅均衡的特點(diǎn)，必須建立新的管理體系，以與風(fēng)險(xiǎn)管理相適應(yīng)。

    （三）涉稅信息缺失加劇了稅務(wù)部門與納稅人的信息不對(duì)稱。稅務(wù)部門與納稅人之間一直以來存在信息不對(duì)稱的問題。稅收征管實(shí)行的是納稅人自行申報(bào)納稅制度，即由納稅人自己先申報(bào)其應(yīng)納的稅收項(xiàng)目，再由稅收機(jī)關(guān)檢查確認(rèn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的納稅信息的掌握，主要是通過納稅人的申報(bào)表和事后的檢查獲得，但由于相關(guān)制度的不完善及某些私人信息存在的必然性，稅務(wù)機(jī)關(guān)不可能完全掌握納稅人的所有真實(shí)納稅信息。在納稅人的納稅情況上，納稅人遠(yuǎn)比稅務(wù)機(jī)關(guān)了解自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有絕對(duì)的信息優(yōu)勢。“營改增”后，地稅喪失了營業(yè)稅申報(bào)表信息和發(fā)票信息，相應(yīng)的與此相關(guān)聯(lián)的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等稅種的管理，都因信息的缺失，無法依托稅種間的內(nèi)在邏輯關(guān)系開展管理，加劇了稅務(wù)部門與納稅人的信息不對(duì)稱。

    （四）風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系亟待充實(shí)完善?！盃I改增”前，青島地稅局的風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)共203個(gè)，其中營業(yè)稅指標(biāo)42個(gè)，涉及營業(yè)稅申報(bào)及發(fā)票信息的指標(biāo)11個(gè)，營業(yè)稅合計(jì)影響比例為26%.“營改增”后，42個(gè)營業(yè)稅指標(biāo)失效，同時(shí)由于獲取國稅數(shù)據(jù)所需的溝通協(xié)調(diào)及調(diào)整數(shù)據(jù)接口等問題，部分使用申報(bào)或發(fā)票信息的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)需要暫緩開發(fā)。經(jīng)梳理，“營改增”后，在用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)76項(xiàng)，暫緩開發(fā)指標(biāo)47項(xiàng)，失效指標(biāo)80項(xiàng)，地稅管理稅種的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均存在指標(biāo)數(shù)量少，覆蓋面窄的問題?！盃I改增”帶來稅收管理側(cè)重點(diǎn)的變化，對(duì)個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的創(chuàng)建提出了新的要求，風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系亟待充實(shí)完善。

         

    （五）納稅人對(duì)地稅的納稅遵從度有所降低?！盃I改增”前，交通運(yùn)輸業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)納稅人隨營業(yè)稅附征的個(gè)人所得稅、城建稅及附加、水利建設(shè)基金，由地稅部門通過“以票控稅”手段實(shí)施控管，采取附征、核定等手段?！盃I改增”后，這部分納稅人繳納增值稅改用增值稅發(fā)票，附征的稅費(fèi)能否向地稅足額繳納，取決于納稅人納稅意識(shí)的高低，地稅部門無法進(jìn)行源頭監(jiān)控，特別是對(duì)未達(dá)起征點(diǎn)的個(gè)體工商戶和臨時(shí)納稅人，也失去了對(duì)其他稅費(fèi)監(jiān)控的抓手，勢必減少地稅稅收。此外，由于城建稅及附加在地稅有相當(dāng)大的基數(shù)，改革后隨著計(jì)稅依據(jù)由營業(yè)稅改為增值稅，導(dǎo)致地稅的不可控。雖然地稅部門近幾年一直致力于加強(qiáng)稅收宣傳和優(yōu)化納稅服務(wù)，納稅環(huán)境得到了逐步改善，但是納稅人納稅遵從意識(shí)的培養(yǎng)是一個(gè)長期漸進(jìn)過程。地稅部門在“營改增”后缺少發(fā)票這一最有力的控管手段之后，控管手段弱化，納稅人對(duì)地稅的納稅遵從度勢必降低，風(fēng)險(xiǎn)管理難度加大。

    二、“營改增”后，風(fēng)險(xiǎn)管理工作的應(yīng)對(duì)措施及相關(guān)建議

    （一）轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確判斷稅源變化，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。“營改增”后，地稅風(fēng)險(xiǎn)管理部門應(yīng)跟上稅制改革的步伐，及時(shí)轉(zhuǎn)變管理觀念，深刻認(rèn)識(shí)“營改增”的時(shí)代性和必然性，認(rèn)真研究“營改增”政策變化后的收入結(jié)構(gòu)變化，找準(zhǔn)工作的突破口和立足點(diǎn)。目前，地稅收入結(jié)構(gòu)的前兩個(gè)層級(jí)平分秋色，占到了地稅全部稅收收入的九成以上，因此加強(qiáng)這兩個(gè)層級(jí)的管理就尤為重要。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理而言，要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和城建稅上來。一是繼續(xù)做好兩個(gè)所得稅的管理，尤其要做好個(gè)人所得稅管理的基礎(chǔ)工作。根據(jù)自然人特點(diǎn)，建立和擴(kuò)充全市高收入人群基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為開展自然人風(fēng)險(xiǎn)管理工作奠定基礎(chǔ)。二是建立涉地稅收一體化管理模式。將耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等涉地稅收進(jìn)行關(guān)聯(lián)管理，積極引入相關(guān)第三方信息，實(shí)現(xiàn)以票控稅向信息管稅的轉(zhuǎn)換。三是通過協(xié)調(diào)國稅局獲取流轉(zhuǎn)稅繳納信息，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)城建稅等根據(jù)國稅征收稅款進(jìn)行附征的稅費(fèi)的管理。

    （二）流程再造，建立與地方稅制相匹配的以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的征管模式。自2013年，青島市地稅局全面推行稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作以來，已建立了以目標(biāo)規(guī)劃、信息收集、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、等級(jí)排序、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、過程監(jiān)控和評(píng)價(jià)反饋為內(nèi)容的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，通過優(yōu)化完善風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)、人機(jī)結(jié)合識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)信息、分類分級(jí)推送風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的稅收征管改革取得了初步成果。市局專門成立風(fēng)險(xiǎn)管理局，作為市局任務(wù)中心，專職負(fù)責(zé)信息數(shù)據(jù)收集整理、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、任務(wù)推送等。但各基層局的征管模式各不相同，未與風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行全面對(duì)接。因此，應(yīng)以“營改增”為契機(jī)，積極調(diào)整設(shè)立與地方稅制相匹配的以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的征管模式。各基層局應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化本單位任務(wù)中心職能，在做好風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)接收、統(tǒng)籌整合推送以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)成果的審核、復(fù)核等工作的基礎(chǔ)上，著重在本轄區(qū)征管數(shù)據(jù)、第三方信息的采集整理，個(gè)性化風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析篩選方面做出特色，形成優(yōu)勢。同時(shí)，按照納稅人的“規(guī)?；蛐袠I(yè)+征管事項(xiàng)分類”的原則，結(jié)合稅源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)設(shè)置與風(fēng)險(xiǎn)管理相適應(yīng)的稅源管理機(jī)構(gòu)，形成事項(xiàng)分類管理、風(fēng)險(xiǎn)專門應(yīng)對(duì)，科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化更加突出的征管模式。通過征管模式的重構(gòu)，形成市局、基層局相互呼應(yīng)、互為依托、相互補(bǔ)充、共同提升的工作模式，繼續(xù)提升“營改增”后地稅部門的工作質(zhì)效。

    （三）破冰壁壘，信息采集與分析應(yīng)用雙管齊下。開展大數(shù)據(jù)治稅工程建設(shè)，對(duì)地稅內(nèi)部、外部海量涉稅數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面歸集采集、整合加工，實(shí)現(xiàn)“信息+數(shù)據(jù)”增值應(yīng)用，著力突破征納雙方信息不對(duì)稱的管理瓶頸，有效促進(jìn)納稅遵從和管理增效。在信息采集方面，一是繼續(xù)做好政府部門涉稅信息采集工作。充分發(fā)揮《山東省地方稅收保障條例》和《青島市稅收征收協(xié)助條例》的作用，繼續(xù)爭取政府和相關(guān)職能部門的大力支持，發(fā)揮跨部門信息交換和共享平臺(tái)作用，形成跨部門協(xié)同治理格局，全面準(zhǔn)確及時(shí)地獲取涉稅信息，形成全面實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)化的稅源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，有效加強(qiáng)地方稅收征管。二是積極主動(dòng)加強(qiáng)與國稅的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)相關(guān)涉稅信息的同步傳輸?！盃I改增”全面實(shí)施后，增值稅覆蓋所有經(jīng)濟(jì)行業(yè)，增值稅發(fā)票新系統(tǒng)覆蓋所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，可以說“窺一票而知全貌”，應(yīng)進(jìn)一步深化國地稅合作，整合征管資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，加大信息交換力度，建立資金流與國稅發(fā)票信息的稽核制度，掌握納稅人的固定資產(chǎn)購進(jìn)、土地購進(jìn)和房屋建設(shè)等與地方稅收稅基密切相關(guān)的信息，實(shí)施稅源管理，有效彌補(bǔ)地稅部門“以票控稅”等職能消失以及營業(yè)稅信息缺失后帶來的管理薄弱點(diǎn)，有效防范稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。三是繼續(xù)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)涉稅信息的采集力度。充分利用互聯(lián)網(wǎng)海量資源，甄別、采集、整合上市公司中涉及青島的企業(yè)、青島市上市公司以及青島大中型企業(yè)的有效數(shù)據(jù)，為所得稅及其他稅種的管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

    信息采集是基礎(chǔ)，分析、應(yīng)用是關(guān)鍵。采集了海量的數(shù)據(jù)，就要切實(shí)發(fā)揮他們的作用，不能讓數(shù)據(jù)躺在倉庫里睡大覺，喚醒數(shù)據(jù)，關(guān)鍵在于整合利用。一要加強(qiáng)內(nèi)部合作應(yīng)用。與市局各業(yè)務(wù)處合作，共同探討信息分析應(yīng)用途徑；積極征求基層局意見建議，了解信息的有效性、針對(duì)性，通過信息分析方與應(yīng)用方的對(duì)接，形成數(shù)據(jù)采集、整理、運(yùn)用的良性互動(dòng)，進(jìn)一步提升信息應(yīng)用效率。二是加強(qiáng)與外部的合作應(yīng)用。加強(qiáng)與國稅、財(cái)政等部門的合作，對(duì)獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，共同應(yīng)用，互利共贏，共同提升信息應(yīng)用水平。

    （四）優(yōu)化完善，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的有效性與風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)篩選的精準(zhǔn)度。風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)依托風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行篩選，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的有效性和風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)篩選的精準(zhǔn)度是決定風(fēng)險(xiǎn)管理工作成效的關(guān)鍵?；凇盃I改增”對(duì)地方稅體系的影響以及稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作重點(diǎn)的變化，應(yīng)建立與地方稅制相匹配的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，同時(shí)精準(zhǔn)篩選風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，防范地方稅稅收流失。一是充實(shí)完善現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系。在全市范圍內(nèi)，積極開展“獻(xiàn)策活動(dòng)”和“指標(biāo)評(píng)價(jià)”活動(dòng)，調(diào)動(dòng)各部門、各單位積極性，做好在用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的優(yōu)化完善和新指標(biāo)的創(chuàng)建工作。二是注重個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅、土地稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)的創(chuàng)建工作，形成涉及行業(yè)廣、覆蓋稅種全的地稅風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系。三是建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有效性抽查驗(yàn)證工作機(jī)制。對(duì)創(chuàng)建的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性的抽取部分納稅人實(shí)施典型驗(yàn)證，查找指標(biāo)存在的問題和不足，及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化完善。四是依托地稅稅源特色，結(jié)合企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)類型、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)特點(diǎn)等有針對(duì)性地篩選風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，比如可側(cè)重個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)情況進(jìn)行任務(wù)篩選等，使風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的篩選更具科學(xué)性、目的性和效率性。

    （五）措施升級(jí)，打好風(fēng)險(xiǎn)管理組合拳。風(fēng)險(xiǎn)管理工作是稅收管理工作的一部分，最大化風(fēng)險(xiǎn)管理工作的效能，需要將風(fēng)險(xiǎn)管理與各項(xiàng)基礎(chǔ)管理工作相結(jié)合，組合出擊。一是夯實(shí)征管基礎(chǔ)，規(guī)范數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。嚴(yán)格規(guī)范納稅人的財(cái)務(wù)報(bào)表、基本資料等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，把好數(shù)據(jù)入口關(guān)、校驗(yàn)關(guān)；同時(shí)，對(duì)通過風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題進(jìn)行跟蹤管理，確保錯(cuò)誤數(shù)據(jù)及時(shí)得到更正；注重發(fā)揮稅收預(yù)警提示、服務(wù)作用，提醒納稅人重視數(shù)據(jù)質(zhì)量并及時(shí)更正錯(cuò)誤數(shù)據(jù)。二是將風(fēng)險(xiǎn)管理與納稅信用等級(jí)管理相結(jié)合。將納稅人涉稅信息作為國家基礎(chǔ)信用制度的重要內(nèi)容，將納稅信用情況與其信貸、評(píng)級(jí)和各類評(píng)先優(yōu)惠結(jié)合起來，讓誠信納稅人處處得便利和實(shí)惠，讓失信納稅人處處受限制。三是推進(jìn)與國稅的深度合作。在信息充分共享的基礎(chǔ)上，與國稅聯(lián)合開展專題風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的分析篩選、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作，充分利用信息技術(shù)監(jiān)控稅源，提高“營改增”后續(xù)控管能力，用科學(xué)規(guī)范的管理方式實(shí)現(xiàn)共同管理。(來源：青島市地稅局風(fēng)險(xiǎn)管理局)